國土保育 深陷無政府狀態？

問題分析　中央指揮不了縣市，縣市指揮不了鄉鎮

國土保育 深陷無政府狀態？

作者：楊瑪利

出處：天下雜誌　第306期　2004/09/01 出刊

十年來，台灣已經發生不下七、八次的嚴重風災。 災情總是一再重複發生，災後也是重複同樣的檢討聲浪。 濫墾濫伐總是無法取締，山上觀光休閒，總是非法營業大於合法。 災難為何無法遠離台灣？政府與人民，各該負多少責任？

　八月底艾利颱風橫掃台灣，已累積三十人死亡與失蹤，一萬多戶淹水。各級政府又陷入責任歸屬的交相指責中。
　直昇機劃破新竹縣山區的寧靜，一趟趟運送災民。救難隊在原住民的土場部落，挖掘被掩埋的十幾個人屍體，場景悲悽。畫面上閃過一個個屋毀、橋斷、路垮的畫面，怪手、阿兵哥、記者進進出出。
　這是近十年來，多少次重複上演，讓多少國人感到熟悉、無奈、甚至都要感覺麻木的場景啊！
　災難好似不會從台灣遠離。
　更嚴格來說，不管是一九九六年的賀伯颱風，一九九九年的九二一大地震，二○○○年的象神，二○○一年的桃芝、納莉颱風等，還是兩個月前的七二水災，多數台灣人至今仍記憶深刻的幾大天災，其實從未真正過去。
　因為，至今仍有許多災民還未重新站起來，中部一帶仍有不少人住在組合屋、貨櫃屋、臨時鐵皮屋裡。而每次災難所暴露的國土保育問題，更多數未解決。
　不管是翻開八年前賀伯颱風、還是三年前桃芝颱風期間的舊報紙，若是把日期遮掉，內容跟檢討今年七二水災、艾利，大同小異。
　「自然反撲。颱風警告開發過度」、「政院將組成土石流解決小組」、「交通不當開發與農林政策失當」、「濫墾濫伐，許多地方不適人居」……。
　台大教授、借調九二一重建基金會擔任執行長的謝志誠，長年關注台灣環境議題。今年水災後，他聽到各界交相指責的聲音，「跟十年前也沒什麼不同。」
　謝志誠尤其感受的是，十年前批判政府不做保育聲音最大的在野黨——民進黨，已經執政四年多了。今天部份執政官員卻還像在野一樣，只會批評。
　「根本沒有資格罵別人，已經執政四、五年了，就是要去做，為什麼不做？政府不要再口水了，把當初理想統統去做就對了，」謝志誠說的激動。
　短短不到十年，多達七、八次重大生命財產損失的天災，一次又一次把台灣環境的老問題暴露。這些問題，多少年來說破多少學者專家的嘴，耗盡他們多少心力，卻仍無法改善。
　為什麼？抽絲剝繭分析，災難一再發生，有幾大人為因素，人民、政府已形成共犯結構。
　一：民意高漲，選票文化下，導致公權力不彰。不敢得罪少數人的利益，只好犧牲多數人的公平正義。
　超限利用的老問題，就是一個最佳的例子。所謂「超限利用」，是指在太陡的山坡地上，依法應該進行造林或加強水土保持工作，卻被拿來種植高山蔬菜、果樹，以及從事其他經濟行為的濫墾濫伐。
　然而，不管是屬於農委會水保局管理的坡地，林務局、台大等大學實驗林管理的林地，以及劃歸為原住民保留地的山坡地，全國各地違法超限利用的問題，都相當嚴重。
　根據最新統計，水土保持局管理的範圍內，共有二萬六千六百多公頃的超限利用，幾乎要等於一個台北市面積（二萬七千三百公頃）。若依民間環保團體的統計，台灣的山坡地、林地不當利用情形，達五萬八千三百多公頃，比兩個台北市面積還要大。
　梨山地區的濫墾濫伐，就是政府公權力無法彰顯的的最佳縮影。
　民國四十幾年，前總統蔣經國開發中橫公路。完工後，就將榮民安置在梨山地區屯墾。由於山上種植的蔬菜、水果獲利很好，陸續吸引更多人加入，超限利用的面積持續擴大。
　民國七○年代初期統計，總梨山地區耕作面積三千多公頃，就有三分之一屬於違法超限使用，有一千一百七十一公頃。當時統計，新移入的平地墾戶數就達四四六戶，是原住民或榮民的一倍。
　然而，梨山位於民國六十三年完工的大台中地區水源德基水庫集水區內。為了山林保育、以及維護大台中地區飲用水安全，遠從民國七十幾年，政府就著手擬定政策，要收回濫墾土地。
　但是在當地居民的抗爭下，至今二十年過去了，這一千一百七十幾公頃的濫墾地，仍有超過一半、六百九十一公頃，未收回造林。
拖到民國九十一年，行政院又訂定出新的處理辦法，授予主管機關可先以存證信函要求更正造林，若未依照辦理，即可以侵佔罪，移送法辦。
　目前六百多公頃非法濫墾土地，分屬林務局與原住民保留地。面對新政策，不同主管機關，在執法上卻又態度兩極。
　林務局算是積極的。為了收回三百多公頃濫墾地，至今林務局已經提出一百四十九件官司，正在訴訟中。而由地方政府管轄的原住民保留地內濫墾，民選鄉長不願得罪選民，連存證信函都不曾送出。
　 最新統計，梨山地區設籍三千多人，一年農作物產值二十六億元，「為了少數人要犧牲大台中一、二百萬居民水源，每年投入的社會資源也遠超過二十六億，這是典 型只有小我，沒有大我的年代，」一位環保人士批評。梨山超限利用面積不到全台濫墾地一％。梨山正好反應在政府公權力不彰的情況下，全台超限利用土地要回收 造林，難如登天。
　光林務局，近三年來，為了回收全國被非法佔用國有林班地，全台總共訴訟案件達六百四十四件。
　林務局堪稱是「官司纏身」。大嗓門的副局長李桃生，經常舌戰群雄，既不能激怒民眾，又不能不堅持政策跟墾民溝通。因為打官司已成重要業務，李桃生覺得法律很有趣，也很有需要，還特別去念台大法律系。
　二：政府組織管理體系，長久以來部門與部門間，中央與地方間，無法整合指揮，甚至充斥著矛盾。
　喜愛爬山的經建會副主委張景森，台灣百岳已登了三十座。他多次登山，在山頂眺望的觀察所得是，台灣的高山幾乎是無政府狀態，天女散花般的，破壞的很厲害，建造與土地使用，是地方政府該管的，但地方要選票，不會去在意這些事的。
　張景森舉例，自從五年前九二一大地震，造成中橫谷關到德基段不通後，梨山農民運送蔬果下山的途徑，改走力行產業道路。這五年來，力行兩旁的高麗菜園，愈種愈多，山上簡直到了禿頭的地步。
但，人民要問，若是中央在意這件工作，為何放任地方政府縱容民眾？
　今天檢討起國土保育問題來，處處都可見到不同部門間的推託矛盾。更常見的是，每次災難發生時，就強調要注重保育。但是，時間過後，當多數人遺忘了災情，就又大力開發，推廣一鄉一特產、上山觀光。
　台大實驗林位於南投縣信義鄉的造林地，多少年來一直無法解決契約造林戶，不依約造林，卻違法種植茶葉、梅子等作物的問題。然而，農業單位、地方政府卻大力推廣當地茶葉、梅子酒等，無異是個諷刺。
　三：政府缺乏總量管理，與有效管理的能力。好的政策出發點，常常發展成無法收拾的山林破壞。
　山上休閒觀光是一個例子。
　這幾年，在周休二日、促進地方就業、觀光加倍的政策引導下，台灣山林進一步提供為國人休閒遊憩的重鎮。
　儘管多位官員都指出，跟農作物比起來，觀光破壞只算是小巫見大巫，但其違法、破壞程度，卻也不容小覷。這也暴露了政府在推廣山林觀光時，政策立意雖好，卻未能有效管理。
　若以曾經在九二一地震時受創的南投、台中地區來看，這五年來，山上觀光業，比九二一之前還要興旺。不管是谷關、廬山、清境農場、還是七二水災時有上百戶住家被土石流淹沒的松鶴部落，都是九二一後，大力發展觀光業的代表。
　以谷關為例，九二一之後，中橫從谷關到德基段不通，谷關遂從中點，變終點。於是業者就組成策略聯盟，全力將谷關發展成為溫泉度假區。
　九二一，谷關旅館合法房間數不超過六百間。七二水災前，合法申請的房間數增加到七百多間，還有一、兩百間正在興建中。「這還不包括濫建，或到處興起的小型民宿業者，」谷關大飯店副總經理劉家熾說。
　 廬山，也是另一個缺乏管理的地區。來到廬山後，面前看到的是一個龐大的溫泉度假區。很多新建工程，正在進行中。廬山第一家溫泉飯店——天廬大飯店，已經在 當地服務十多年的經理表示，「九二一之後，廬山是更加的吃香。」她一一細數近幾年內新增的大型旅館名稱，就不下五家，有的老業者一下子也擴充幾十個房間 數。
　看著滿山沿著山坡、河邊興起的溫泉度假旅館，經理也不忘偷偷告訴訪客，「派出所主管告訴我，這裏真正合法的業者只有三家。」
新竹縣最深山裡面的五峰鄉土場部落，在艾利颱風時被掩埋的建築物裡，也包括了休閒咖啡屋與民宿，可見深山裡的原住民，也在努力著發展休閒產業。
　政府推廣休閒，讓人民親近大自然，原本應是全世界的趨勢。但是，若政府無法有效管理，讓台灣各地滿山遍野都是休閒產業，無異間接鼓勵民眾濫墾濫伐。「一方面縱容民眾在山上、河邊蓋起小木屋營業，再看他們被洪水土石淹沒。難道政府不必負責？」一位環保人士就指出。
　四：許多管理制度與理念過時。環境與社會已經變遷，政府管理卻不能與時俱進。
　河川地管理，是明顯的例子。
　 在過去，先民為了充分利用土地，一直將勢力範圍伸入原該是行水區的河床低地。早期台灣水文資料不發達，居民眼看幾年水流都淹不到的地方，就去申請登錄為私 有地。結果現在全台灣，劃在公告行水區內的私有土地，就有一萬多公頃，相當於一個基隆市面積。「要徵收，但沒有錢，只有擱著，」水利署主祕吳約西說。
　每次災難後，政府都要投入一、兩百億元經費重建。政府復建的經費，對比補貼地方居民的損失，孰重孰輕，這筆帳該如何計算？
　例如，光是馬路復舊，公路總局在賀伯颱風時，花了四十三億元，桃芝、納莉時，花了五十五億元。七二水災，預估要花近二四億元，艾利的復舊費用，尚待統計。。
　管理失當，一次次彰顯，台灣真的學不會教訓？ ■

為什麼政府說，
絕不能放過這次颱風？

　談到未來國土保育的做法，行政院長游錫 ，最近常朗朗上口，今後不與山爭地，不與水爭地，不與河爭地，該還給大自然的，就還給大自然。
　這些理念十分符合過去多年來專家的呼籲。針對最近水災後續工作，行政院已經做出的決議包括：
　● 制定國土復育特別條例。預計十月底前完成。此法可給政府法源，進行保育國土工作，部份不宜人居的地方，居民必須強制遷離，或封山。
　● 中橫谷關到德基段二十八公里，暫不復建。九二一後，公路總局花了十億三千萬整修中橫，還未通車，又被七二水災的土石流淹沒，等於白費。因此要等以後中橫沿線被地震鬆動的二、三千萬土石較穩定後，再決定是否修復。
　● 孫海橋不修復。南投縣通往丹大林場的孫海橋，目前最大用戶，是四十幾個在裡面違法種植高麗菜約一百公頃的菜農。主要讓卡車進進出出，運送蔬菜。以後將改修只能通摩托車的吊橋，往生態旅遊發展。
　● 四大退輔會農場，改以人工造林。清境、武陵、福壽山、花蓮西寶，共八一公頃，三年後不再農耕，改以人工造林。
　● 整治中部四大河川——烏溪、大甲溪、濁水溪、大安溪。這四條河川，是近十年來，經常發生重大天災的區域。已委請國內四所大學專家學者，在九月底前，提出整治方案。
　這樣大刀闊斧改革的決斷力，讓人想起了三年前桃芝颱風發生後，行政院也一度訂出相當具開創性的國土保安計劃。
　陳水扁總統甚至還委任中研院李遠哲院長成立了「國土保育與開發諮詢委員會」，由現任中華電信董事長賀陳旦擔任執行長，無數專家花了一年時間，還編寫了一份國土保育方案呈給政府。
　但是回顧起來，三年前信誓旦旦要做的計劃，其實落實的很少。「像遷村，碰到當地居民反彈，成績幾乎是零，根本是喊心安的，」一位政府官員表示。
　經建會副主委張景森也不諱言，「當初那些措施，都是滿強硬的，最後碰到阻力壓力，各個系統都有點軟，衝力不夠大。」
　「所以我是絕對不會放過這次颱風，這是角力啦，」張景森說，這次政府一定要善用災後大眾的反省，來推動長遠有益的政策。
　希望這一次，政府做得到。 ■